Дебатата за новиот предлог Закон за високо образование повторно ја отвори старата, но суштинска дилема: што всушност значи реформа на високото образование? Дали таа се сведува на промена на нормативната рамка, или подразбира подлабока институционална трансформација, трансформација што ги допира капацитетите, културата на управување и односите внатре во самата универзитетска заедница? Кај нас секогаш реформите во високото образование започнуваат од законите, од нивната структура, од нивната амбиција и од нивната наводна усогласеност со европските стандарди, но многу поретко се стигнува до суштинското прашање – како функционираат универзитетите како институција и дали поседуваат капацитет да ги реализираат сопствените цели. Токму во тој јаз помеѓу нормативната амбиција и институционалната реалност се крие една од најдлабоките слабости на системот, не само кај нас, туку и пошироко, но во македонскиот контекст таа слабост е особено изразена и долготрајна.
Во изминатите две децении, европските политики во високото образование, јасно се движат во правец на трансформација на законите од детални регулаторни инструменти во рамковни акти, чија основна функција не е да го уредуваат секој сегмент од академскиот живот, туку да постават вредносна и институционална рамка во која универзитетите ќе можат да се развиваат. Ова подразбира јасно дефинирани принципи на автономија, академска слобода, отчетност, транспарентност, но и исто толку важно, подразбира воздржаност на државата од директно управување со академските процеси.
Овој концептуален премин од government кон governance, кој е детално разработен во анализите на европските универзитетски асоцијации, означува суштинска промена во разбирањето на универзитетот, и тоа од хиерархиски управувана институција кон комплексен, повеќеслоен систем на координација, во кој различни актери – академски, управувачки и административни – имаат сопствени, но меѓусебно поврзани улоги. Но, токму оваа трансформација, колку што отвора простор за автономија и институционален развој, толку создава и нови ризици, особено во контексти каде што институционалниот капацитет не ја следи нормативната амбиција.
Современите истражувања во областа на управување со високото образование, укажуваат дека реформите кои се фокусираат на формализација и перформанси, не секогаш водат кон поефективни институции, туку често резултираат со создавање на т.н. „декуплирани бирократии“. Во ваквите системи, формалните структури, процедури и механизми за квалитет се развиваат паралелно со реалните процеси, без да се интегрираат со нив, што доведува до ситуација во која институцијата од надвор изгледа уредена и усогласена, но суштински не функционира како кохерентен систем.
Овој феномен не е само теоретска конструкција, туку практична реалност во многу системи, а особено во оние каде што реформите се имплементираат без паралелно јакнење на институционалниот капацитет. Во такви услови, се создава привид на квалитет – преку процедури, извештаи, акредитации и индикатори, но без реална трансформација на институционалните практики. Квалитетот станува формален, а не суштински.
Токму тука, улогата на универзитетската администрација станува централна, иако кај нас нејзината улога најчесто останува потценета и недоволно анализирана.
Во современиот универзитет, администрацијата не е техничка поддршка, ниту спореден сегмент, туку оперативна и управувачка инфраструктура на системот. Таа не само што ги спроведува процедурите, туку ги обликува, не само што ги администрира политиките, туку ги преведува во практика, не само што ги собира податоците, туку ги конструира индикаторите врз кои се мери перформансот на институцијата. Таа е систем преку кој се реализираат сите функции на институцијата: законска усогласеност, европски стандарди, финансии, квалитет, меѓународна соработка, дигитализација, јавна отчетност и сл. Во услови на зголемена комплексност, како што покажуваат и анализите, токму административните структури се тие што ја носат способноста на институцијата да одговори на надворешните барања и внатрешните цели.
Особено во контекст на performance governance, каде управувањето се одвива преку мерење, евалуација и споредба, администрацијата станува носител на институционалната рационалност. Таа ги организира процесите за акредитација, ги подготвува извештаите, ги дефинира процедурите и на тој начин директно влијае врз тоа како се разбира и практикува квалитетот.
Но, оваа улога е двојно ризична.
Доколку администрацијата е професионализирана, компетентна и одговорна, таа создава предвидливост, правна сигурност и доверба, што се предуслови за функционален академски систем. Но доколку таа не е изградена врз овие принципи, туку врз неформални механизми и зависности, тогаш истите тие инструменти – процедури, индикатори, извештаи, стануваат алатки на формализација без суштина, па дури и на селективна примена.
Кога тие структури не се професионализирани, не се јасно дефинирани и не се интегрирани во системот на управување, се создава спротивен ефект.
Наместо рационална администрација, се појавува „паралелна инфраструктура“ на одлучување. Наместо предвидливи процедури, се појавува дискреција. Наместо институционална логика, доминира персонализирана практика. Доаѓаме до заклучокот дека ова не е само организациски проблем, туку ова е проблем на квалитет.
Во македонскиот контекст, токму оваа втората состојба доминира.
Со години сме сведоци на систем во кој универзитетската администрација не е развиена како професионален и стратешки капацитет, туку често е производ на клиентелистички, непотистички и други неформални практики, каде што критериумите за вработување и напредување не се засновани на заслуга и компетентност. Во таква констелација, администрацијата не функционира како гарантор на правилата, туку како посредник во нивната примена.
Ова има длабоки последици.
Кога процедурите зависат од дискреција, тие престануваат да бидат правила и стануваат нечии ресурси. Кога одлуките не се предвидливи, институцијата престанува да биде систем и станува простор на позиционирање. Кога правилата не важат еднакво за сите, довербата се губи, а квалитетот станува секундарен.
Во една таква средина, не е изненадувачки што јавноста често е сведок на нерегуларности, кои најчесто се релативизираат, или пак ескалираат во скандали без суштинска одговорност. Ова не е резултат на поединечни отстапувања, туку на структурен недостаток на институционална контрола и професионалност.
Истовремено, оваа состојба директно влијае врз академската заедница. Наместо стабилен и предвидлив систем кој поттикнува квалитет и извонредност, се создава контекст на несигурност, во кој академскиот кадар е принуден да се прилагодува на неформалните правила на игра. Тоа води кон култура на медикритетство и калкулација, наместо култура на научна и образовна извонредност, и неизбежно резултира со демотивација и одлив на квалитетни кадри.
Но, можеби најсериозната последица е онаа што не е веднаш видлива – губењето на способноста на универзитетот да учи како институција.
Како што укажуваат современите анализи, универзитетот не е само организација што произведува знаење, туку и организација што треба да учи од сопствените процеси, да ги анализира своите слабости и да се адаптира. Оваа способност за институционално учење е суштинска за долгорочен развој. Но таа не може да постои без стабилни, професионални и транспарентни административни структури. Во отсуство на такви структури, системот не учи, туку тој репродуцира.
И, токму тука започнува тивката ерозија на универзитетот.
Кога правилата не се еднакво применувани, кога процедурите не се транспарентни, кога одлуките зависат од поединци, системот престанува да биде институционален. Академскиот кадар се соочува со несигурност, се намалува мотивацијата, а критичкото мислење постепено се повлекува. Универзитетот не пропаѓа преку моментален колапс, туку преку континуирано губење на доверба, преку постепена ерозија на неговата внатрешна кохезија и смисла.
И токму затоа, и покрај бројните законски измени и реформски обиди во изминатите години, резултатите остануваат ограничени. Се менуваат текстови, но не и практики, се воведуваат нови критериуми, но не и нови капацитети, се зборува за квалитет, но без инфраструктура што може да го поддржи. Во овој контекст, особено проблематично е што реформските пристапи, вклучително и во актуелниот предлог-закон, не ја третираат администрацијата како стратешка оска на реформата. Наместо тоа, се зголемуваат барањата кон академскиот кадар, додека институционалната инфраструктура останува суштински непроменета. Ова создава структурна асиметрија: критериумите растат, но капацитетот не.
Европските искуства укажуваат дека ваквиот пристап е неодржлив. Реформите што се фокусираат на резултати без да ги зајакнат капацитетите неизбежно завршуваат со ограничен или симболичен ефект. Како што покажуваат анализите поврзани со управување со перформанси, успешните системи не се оние што имаат најстроги критериуми, туку оние што имаат најсилна институционална поддршка за нивно остварување.
Проблемот, оттука, не е само во нормите, туку во структурата што треба да ги реализира.
Во домашниот контекст, дополнителен проблем е што отсуствува свесноста дека администрацијата е дел од универзитетската заедница. Ова создава институционален вакуум кој се пополнува со неформални практики и паралелни структури на влијание. Наместо транспарентна и отчетна организација, се создава систем во кој моќта циркулира надвор од формалните механизми.
Ова директно го поткопува и колегијалното управување. Кога административната структура не е професионална и предвидлива, колегијалните тела ја губат својата ефективност. Одлуките се носат без целосна информација, процедурите се комплицираат, а дебатата се сведува на формалност. Така, слабеењето на администрацијата директно води кон слабеење на академската автономија.
Во европскиот контекст, оваа врска помеѓу администрацијата и квалитетот е одамна препознаена. Универзитетската администрација се третира како интегриран дел од институцијата, како професионален партнер кој обезбедува рамнотежа помеѓу академската автономија и институционалната одговорност. Нејзината улога не е да контролира, туку да овозможи и да создаде услови во кои академските процеси можат да функционираат ефикасно, транспарентно и предвидливо.
Оттука, прашањето за администрацијата не е споредно, ниту техничко. Тоа е суштинско прашање за капацитетот на универзитетите да функционираат како институција. Без професионализирана администрација, автономијата останува декларативна, реформите формални, а квалитетот – неизвесен. Со неа, пак, универзитетот добива стабилност, предвидливост и способност за развој. И токму затоа, ако навистина зборуваме за квалитетно високо образование, тогаш мора да го поместиме фокусот од законите кон системот, од текстот кон практиката, и од нормативната амбиција кон институционалниот капацитет.
Бидејќи универзитетите не се градат со прописи и не функционираат само преку закон. Тие функционираат преку систем, кој се гради со луѓе, структури и процеси што функционираат.
Како да се изгради институционален капацитет што ќе создава квалитет? Тоа е проблемот.
Зошто без функционална администрација, без вистинско колегијално управување и без автономија што е реална, а не декларативна, универзитетите не може да се реформираат.
Тие можат само да симулираат промена.
А симулациите, како и секогаш, имаат краток рок на траење.
Ако реформата на високото образование навистина зависеше од носење нов закон, тогаш Македонија одамна ќе имаше функционален, конкурентен и квалитетен универзитетски систем.
Катерина Климоска
